Bản dự thảo Luật Ngân hàng Nhà nước (NHNN) Việt Nam đã được Quốc hội khóa XII đưa ra thảo luận trong kỳ họp thứ 6 (12-2009). Nhiều ý kiến cho rằng dự thảo có nhiều điểm mới nhưng chưa đạt được những thay đổi mang tính cấu trúc. Dự thảo phải tiếp tục hoàn thiện và trình Quốc hội xem xét trong kỳ họp tới.

Trong bối cảnh đó, bài viết này đưa ra kinh nghiệm về cải cách ngân hàng trung ương của Nhật Bản và rút ra những bài học có thể hữu ích cho Việt Nam.

Cuộc đấu tranh cho cải cách BOJ

Ngân hàng Trung ương Nhật Bản (Bank of Japan - BOJ) ra đời từ năm 1882 dưới thời Hoàng đế Minh Trị. Năm 1942, văn bản luật đầu tiên về BOJ được chính thức ban hành. Các thập niên tiếp theo, văn bản luật này đã bộc lộ rất nhiều vấn đề bất cập, đặc biệt trong việc ra quyết định thực thi chính sách tiền tệ của Nhật Bản. Do đó, đã có rất nhiều ý kiến yêu cầu cải cách BOJ. Tuy nhiên, công cuộc này đã nhiều lần bị đình hoãn do sự liên kết giữa Bộ Tài chính và Đảng Dân chủ Tự do (LDP) cầm quyền lâu năm của Nhật Bản (Ito, 2009).

Mãi đến tháng 11-1996, khi nền kinh tế Nhật bộc lộ những điểm yếu kém, quyết tâm cải cách ngân hàng trung ương mới được cụ thể hóa thông qua việc thành lập Hội đồng nghiên cứu hệ thống tài chính Nhật, trong đó có tiểu ban riêng để nghiên cứu, soạn thảo Luật BOJ.

Ba tháng sau đó, một bản báo cáo chi tiết đã được hội đồng này trình chính phủ. Xem xét và quyết định nhanh chóng trong một tháng, chính phủ quyết định trình Quốc hội xem xét. Tháng 6-1997, Luật BOJ chính thức được ban hành và có hiệu lực vào năm 1998.

Nhiều nhà kinh tế cho rằng điều quan trọng nhất đưa đến thành công của quá trình cải cách BOJ là đòi hỏi khách quan của nền kinh tế và quyết tâm mạnh mẽ của Chính phủ Nhật Bản (Ito, 2009).

Ngân hàng Trung ương Nhật Bản hiện tại

Hiện tại, hệ số độc lập của BOJ được đánh giá ở mức 2,5 (thấp hơn nhiều so với Thụy Sỹ, Đức (4) và Mỹ (3,5) - (Alesina & Summers 1993). Điều này khẳng định BOJ không phải là một ngân hàng có được sự độc lập tuyệt đối. Theo đó, về mặt cấu trúc, hạn chế lớn nhất là việc BOJ “trực thuộc” Bộ Tài chính Nhật Bản. Do đó, đây không phải là mô hình phù hợp để chúng ta đi theo.

Tuy nhiên, quá trình cải cách, mà đặc biệt là việc sửa đổi Luật BOJ năm 1997 đã đưa lại cho ngân hàng này một số đặc điểm quan trọng như tính độc lập và sự minh bạch; và đây chính là điều có thể gợi cho chúng ta những ý tưởng trong quá trình sửa đổi Luật NHNN.

Về tính độc lập của BOJ, xin phân tích dưới bốn khía cạnh: mục tiêu, công cụ, tài chính và nhân sự.

Về mục tiêu: Từ bỏ mục tiêu không rõ ràng trong luật cũ là “tối đa hóa tiềm năng của nền kinh tế”, luật mới khẳng định: “BOJ có quyền tự chủ về tiền tệ và kiểm soát tiền tệ” (điều 3) và mục tiêu tối cao là ổn định giá cả (price stability) (điều 2). Đây cũng chính là mục tiêu phổ biến nhất mà các ngân hàng trung ương trên thế giới đang theo dõi. Việc luật hóa mục tiêu một cách rõ ràng, nhất quán này nhằm hạn chế việc chính phủ can thiệp.

Về công cụ và ra quyết định thực thi chính sách tiền tệ: Để ra các quyết định liên quan đến thực thi chính sách tiền tệ, luật cho phép BOJ thiết lập một Hội đồng chính sách với 9 thành viên bao gồm thống đốc, hai phó thống đốc, và sáu thành viên khác (không nhất thiết là người của ngân hàng trung ương và điểm quan trọng nhất ở đây là không cho phép đại diện của chính phủ trong hội đồng này). Các thành viên trong hội đồng sẽ bầu ra một người làm chủ tịch. Hội đồng họp khi được chủ tịch triệu tập và ra quyết định theo phương thức bỏ phiếu. Chủ tịch có trách nhiệm thông qua quyết định này để triển khai thực hiện.

Với hội đồng này, kết hợp với mục tiêu được ấn định, BOJ không bị chi phối và đi lệch hướng trong quyết định thực thi chính sách tiền tệ. Nhìn lại Việt Nam, Chủ tịch Hội đồng tư vấn chính sách tiền tệ của Việt Nam là một phó thủ tướng, các thành viên khác là thống đốc, bộ trưởng các bộ có liên quan và thành viên khác. Điều này hạn chế đáng kể tính độc lập trong quyết định chính sách tiền tệ của NHNN Việt Nam.

Về vấn đề tài chính: BOJ vẫn chịu rất nhiều sự chi phối của chính phủ, ví như quy định về việc hỗ trợ thâm hụt ngắn hạn thông qua các khoản vay không thế chấp. Tuy nhiên, BOJ được cho cơ chế tài chính riêng trong việc thiết lập chế độ tiền lương nhằm thu hút nhân sự giỏi.

Về nhân sự: Vị trí Thống đốc được đề xuất bởi Thủ tướng và phải được Quốc hội thông qua. Các thành viên trong Hội đồng Chính sách do Thủ tướng bổ nhiệm và phục vụ với thời hạn năm năm. Đây là một điểm yếu của Luật BOJ do nhiệm kỳ quá ngắn của Thống đốc và các thành viên khác có thể chi phối tới việc ra quyết định (trong khi đó, nhìn sang Mỹ, nhiệm kỳ của Thống đốc lên tới 14 năm). Tuy nhiên, điểm đáng chú ý trong vấn đề nhân sự BOJ là Thủ tướng không có quyền sa thải Thống đốc và các thành viên hội đồng do bất đồng quan điểm về chính sách tiền tệ, ngoại trừ các trường hợp vi phạm pháp luật khác. Nội dung này được thể hiện như một cam kết mạnh mẽ của chính phủ trong việc duy trì tính độc lập của BOJ quy định tại điều 25 của Luật BOJ.

Minh bạch hơn?

Các nội dung thảo luận chính và các quyết định về chính sách tiền tệ của Hội đồng Chính sách phải được công khai cho công chúng biết. Ngoài ra, việc báo cáo định kỳ cho Bộ Tài chính, Quốc hội và trách nhiệm giải trình về điều hành chính sách tiền tệ cũng được quy định rất rõ ràng, chặt chẽ trong Luật BOJ.

Có hay không những điểm hạn chế?

Mặc dù BOJ có sự độc lập nhất định trong mục tiêu, công cụ, nhân sự và tài chính, Luật BOJ vẫn có một số vấn đề hạn chế như: (i) phụ thuộc tương đối với Bộ Tài chính về mặt tổ chức bộ máy; (ii) phải duy trì quan hệ thường xuyên với chính phủ nhằm “trao đổi” và “chia sẻ” quan điểm về chính sách; (iii) nhiệm kỳ thống đốc quá ngắn (5 năm); (iv) tài trợ ngân sách (thông qua tín dụng). Tất cả những điều này đã làm cho một số nhà kinh tế và nhà quan sát vẫn còn nghi ngờ về sự “độc lập hoàn hảo” của BOJ. Ví dụ, Ito (2009) đã đặt câu hỏi: “Thống đốc có thể đi con đường riêng trái với chính phủ hay không?” và sau đó, ông đã tự trả lời: “Có thể đó không phải là phong cách của Nhật Bản”.

Thách thức nào cho Việt Nam?

Trước hết, Chính phủ cần khẳng định quyết tâm trong việc cải tổ ngân hàng trung ương. Bản dự thảo được trình Quốc hội năm 2009 chưa thể hiện được sự quyết tâm của Chính phủ trong công cuộc này.

Mặc dù nhiều ý kiến cho rằng, về mặt tổ chức bộ máy, NHNN được xem như một cơ quan ngang bộ, trực thuộc Chính phủ là phù hợp với đặc thù hệ thống chính trị Việt Nam, việc để cơ quan này chủ động hơn trong điều hành chính sách tiền tệ (ví dụ như việc rút vai trò của Chính phủ ra khỏi công tác điều hành chính sách tiền tệ), đảm bảo nhất quán về mục tiêu (chẳng hạn như ổn định giá cả), độc lập tương đối về mặt nhân sự (bổ nhiệm và miễn nhiệm) cũng như vấn đề tài chính (cơ chế chính sách cụ thể về tài trợ ngân sách) là điều cần thiết để hướng đến một ngân hàng trung ương hoạt động có hiệu quả theo đúng nghĩa.